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如何管好互联网广告

2016年08月30日 10:26:51 来源:

2016-08-29 中国工商报

江苏省太仓市市场监管局 曾晓华

今天距离7月4日国家工商总局令第87号公布《互联网广告管理暂行办法》已经过去接近2个月的时间。9月1日,该办法就要正式施行。目前,对于如何加强互联网广告监管这一问题,社会各界给予了广泛关注,并开展了热烈讨论,可谓见仁见智。下面小编为大家带来一篇基层执法人员的文章,一起分享观点,启发思路。

由于不受时间、空间限制,互联网广告一直是监管的难点。“互联网+”时代到来后,社会舆论对互联网广告的关注度不断提高,工商(市场监管)部门的监管工作面临空前压力。在工商(市场监管)部门单打独斗越来越“力不从心”的情况下,通过推动各方力量参与实现“社会共治”已成为必然选择。笔者认为,在当前形势下,工商(市场监管)部门可以通过四条路径来推动互联网广告“社会共治”体系的构建。

路径一:以网管网,建立健全违法广告监测体系

当前,互联网广告违法行为呈高发态势,工商(市场监管)部门仅依靠举报、投诉等被动方式实施监管显然难以符合群众期望,加强主动监管势在必行。而主动监管的前提是实现有效监测,必须在技术上实现以网管网,以监测推动监管。笔者认为,监测工作应分三个层面开展:

统一监测。互联网广告不受地域限制,只有全国统一的监测平台才能做到全面覆盖、准确锁定;互联网技术日新月异,也只有全国统一的监测平台才能保证迅速升级、保持技术优势。国家工商总局建设国家互联网广告监测中心意义重大。笔者建议,在监测系统的设计上,除注重监测功能外,还要强化四项功能:一是取证功能,以实时固定违法证据;二是查询功能,即通过自动查询网站的备案信息,锁定广告发布者;三是分流功能,以实现案源线索交办的全程电子化;四是分析功能,以定期分析汇总监测数据,研判违法广告分布特点。

重点监测。据统计,截至2015年12月,中国网站数量超过400万个。网站有大小之分,不同网站在业务量、影响力、传播范围上可能存在巨大区别,一旦出现违法广告,所造成的社会危害也大不相同。因此,虽然国家互联网广告监测中心的监测在理论上将基本覆盖所有网站,但仍有必要对其中影响力大的网站实施重点监测。重点监测的对象主要包括以下几类:一是全国性门户网站,如搜狐、新浪、网易等;二是各地主流门户网站;三是知名电商平台,如淘宝、京东等;四是行业性知名网站,如汽车之家、东方财富网等。各地各级工商(市场监管)部门都应确定自身重点监测的网站,监测内容主要是相关网站首页广告。

热点监测。近年来,国家工商总局多次针对社会热点问题,组织开展全国性的违法广告专项整治行动,虽然各地工商(市场监管)部门都高度重视,但任务层层落实到基层后,由于基层普遍不具备完备的互联网广告监测能力,专项整治行动的效果被打了折扣。国家互联网广告监测中心正式运行后,笔者建议总局在部署专项整治任务的同时,针对整治项目开展专项监测,下任务的同时交线索,使每一次专项行动都成为一次成功的净网行动,以取得事半功倍的效果。

路径二:加强协作,有效增强监管部门执法合力

工商(市场监管)部门作为广告监管工作的主管部门,除强化自身监管能力外,与其他相关部门形成执法合力也非常重要。从法定职能来看,笔者认为,工商(市场监管)部门可以从两方面借力,以切实提升互联网广告监管工作成效。

借力工信部门,强化对网站的监管。网站作为互联网广告的发布载体,其经营者是广告行为的重要责任主体,一旦发布违法广告,将可能受到工商(市场监管)部门的行政处罚。但在实践中,一些网站提前与广告主签订“罚款转嫁合同”,虽多次受罚而毫发无损,也就怠于履行广告审查责任,广告经营行为规范程度长期停滞不前。这种情况下,工商(市场监管)部门联合工信部门来实施监管就很有必要。对于发布违法广告的网站,根据《互联网信息服务管理办法》第十五条第(九)项、第二十条相关规定,省级通信管理局或者国务院工信部对经营性互联网信息服务提供者,可责令停业整顿直至吊销经营许可证;对非经营性互联网信息服务提供者,可责令暂时关闭网站直至彻底关闭网站。如果工商(市场监管)部门能与工信部门加强合作,将怠于履行法定义务的网站名单抄送工信部门监管,将对网站带来更加直接的压力。不过由于工信部门体制原因,需要省级以上工商(市场监管)部门进行对接,因此工商(市场监管)部门内部的信息上下流转机制还需进一步优化。

借力主管部门,强化对广告主的监管。《广告法》规定,发布医疗、药品、医疗器械、农药、兽药和保健食品广告,广告主应当先取得有关部门的审批。对于这些重点行业互联网广告的监管,工商(市场监管)部门需要加强与广告审查部门的协作。一方面,要加强在广告监测方面的合作。按照《广告法》相关规定,广告审查部门应将批准发布的广告抄送同级工商(市场监管)部门,并向社会公布,以往抄送的方式一般为邮寄,向社会公布主要通过部门网站。工商(市场监管)部门实施互联网广告软件监测后,就需要建立与广告审查机关的电子数据交互机制,便于软件自动比对广告主实际发布的广告是否与审批一致,以提高监测效率。另一方面,要加强在对广告主监管方面的合作。由于广告审查部门往往也是广告主的行业主管部门,其职能还包括对广告主的经营资质、行为进行监管。因此,工商(市场监管)部门查处相关违法广告后,可以提请广告审查部门,由其根据行业主管相关法律法规对广告主进行约束和惩戒。例如,药监部门可以对违法药企作出暂停销售决定、撤销药品广告批文,卫生部门可以对作出违法医疗机构吊销诊疗科目或者吊销医疗机构执业许可证,以更有力地震慑违法广告主。

路径三:紧抓龙头,全面落实电商平台主体责任

随着互联网的发展,电子商务平台已成为网络营销的重要模式,也是工商(市场监管)部门互联网广告监管的重要领域。相对于海量的平台内经营者来说,平台主办方数量有限且相对可控,通过抓好平台主办方,督促其履行相关法定义务,进而实现对电商平台内广告的有效监管,已成为工商(市场监管)部门的不二选择。

督促其履行主体资格审查义务。按照《网络交易管理办法》相关规定,平台主办方应当对申请进入平台销售商品或者提供服务的法人、其他经济组织、个体工商户或者尚不具备工商登记注册条件的自然人的身份进行审查和登记。但在实践中,部分平台主办方对这项义务的履行情况并不乐观,如今年央视“3·15”晚会就曝光了“饿了么”电商平台存在无照黑作坊入驻的问题。如果这种现象继续存在,那么工商(市场监管)部门就很可能会遭遇发现违法广告却无法锁定行为人的问题。对此,工商(市场监管)部门应督促平台主办方完善对入场经营者的资质审查机制,并建立登记档案。

督促其履行违法广告监控义务。《网络交易管理办法》第二十六条规定:“第三方交易平台经营者应当对通过平台销售商品或者提供服务的经营者及其发布的商品和服务信息建立检查监控制度,发现有违反工商行政管理法律、法规、规章的行为的,应当向平台经营者所在地工商行政管理部门报告,并及时采取措施制止。”可见,虽然平台主办方不是违法广告的直接责任主体,但其依法具有对平台内经营者发布违法广告行为进行监控、报告和制止的法定义务,如怠于履行,则同样涉嫌违法。例如,在一段时期内,某电商平台内曾有大量经营者使用“全网价格最低”“史上最低价”“销量第一”“排名第一”等禁用的绝对化语言进行广告宣传,平台主办方就难辞其咎。对此,工商(市场监管)部门应督促平台主办方建立合理的工作机制,不断提升监控技术能力,对商家的普遍性违法行为及时制止,对个案违法行为及时向工商(市场监管)部门报告,营造健康有序的经营环境。

督促其履行违法证据提供义务。取证难是互联网广告监管的难点之一,电商平台内经营者广告违法相关证据均由平台主办方负责管理,其配合程度将直接影响工商(市场监管)部门对案件的查处。《网络交易管理办法》第三十四条规定:“第三方交易平台经营者应当积极协助工商行政管理部门查处网上违法经营行为,提供在其平台内涉嫌违法经营的经营者的登记信息、交易数据等资料,不得隐瞒真实情况。”照此规定,工商(市场监管)部门应督促平台主办方采取电子签名、数据备份、故障修复等技术手段,对网络交易数据和资料的记录备份保存时间从广告撤除之日起不得少于两年,确保其完整性、安全性和真实性,并建立专门的工作机制积极配合工商(市场监管)部门的案件查处取证工作。

路径四:信用监管,充分发挥社会监督重要作用

信用监管是构建新型市场监管体系的核心制度,其优势在互联网广告监管领域尤为明显。一方面,面对互联网的虚拟空间和海量数据,传统监管往往力所不及;另一方面,诚信是网络交易的生命,信用监管在网络领域具有先天优势。笔者认为,工商(市场监管)部门可以采取三方面举措,充分发挥信用监管机制作用,以社会监督弥补行政监管之不足。

加强重要信息通报。互联网经营模式对信用度依赖很高,信用危机甚至将直接影响企业生存。因此,工商(市场监管)部门只要适时通报违法广告相关信息,就会使相关企业遭受巨大的社会压力,其效果甚至优于行政处罚。笔者建议:一是通报行业性、普遍性问题。如2015年国家工商总局发布《关于对阿里巴巴集团进行行政指导工作情况的白皮书》,指出阿里系网络交易平台长期大量存在的违法经营问题,对阿里巴巴集团的震动非常大,事后相关问题有明显改善。二是通报重大案件查办信息。如2013年国家工商总局发布突击检查微软公司相关信息,引起舆论广泛关注,对相关企业起到很好的警示作用。三是定期通报监测数据。国家互联网广告监测中心正式运行后,可以定期向社会通报相关监测数据,便于相关企业自行对照整改。

开展典型案例宣教。近年来,我国部分领域互联网广告虚假违法现象一度较为严重。在这种背景下,基于中国社会普遍存在的“法不责众”传统观念,一些经营者往往抱着侥幸心理明知故犯,冀图不当利益。对此,工商(市场监管)部门可以按不同层级、行业、类型等对违法广告进行分类,广泛发布典型案例,以案说法,引导社会讨论,让相关经营者受到震慑,促使其主动改正,以不断优化互联网广告行业经营秩序。

完善信用约束机制。目前,虽然我国全国性的电子商务信用体系尚未建立,但各电商平台都高度重视自身的信用体系建设,如阿里巴巴集团就将工商(市场监管)部门的“经营异常名录”失信记录纳入对入驻商户的信用评价体系中。为提升信用约束成效,工商(市场监管)部门可以和相关电商平台企业合作,鼓励、支持其将工商(市场监管)部门信用数据纳入自身信用评价体系中,使那些被处罚、不及时缴纳罚款的失信行为人违法成本进一步提升,一处违法,处处受限,从而变不敢违法为不愿违法。

 

[编辑: 张海燕 ]
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